二、全球经济治理制度性话语权的博弈历程

二战之后，传统的全球经济治理体系基本形成。大国对制度性话语权占有随国际权力格局变化而不断发生转变，先后经历了布雷顿森林体系的西方话语垄断体系，G7/8对布雷顿森林体系的话语补充以及G20多极话语合作三个阶段。

（一）布雷顿森林体系下的西方话语垄断体系

两次世界大战后，全球经济治理权力结构发生变化，随着英国实力的衰退，英国的全球霸权地位为美国所替代，美国主导的布雷顿森林体系建立。布雷顿森林体系由国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定/世界贸易组织构成，其货币金融、贸易治理理念遵循了内嵌自由主义的思想，制度设计由美国提供，反映了美国为首的发达国家在全球经济治理中的地位及话语权。值得肯定的是，布雷顿森林体系在维持美国的全球经济治理霸权、美元的国际货币体系中心地位以及美式经贸规则权威性的同时，亦为战后世界经济的恢复、全球经济秩序的稳定、经济全球化和自由贸易的发展提供了大量的公共产品。但布雷顿森林体系话语权的构建最初是以美国霸权为基础的，是美国垄断下的西方话语体系的体现，随后虽因西欧国家、日本等崛起，美国向其让渡部分治理权力，但总体上话语主体狭窄，权力过于集中，不能反映全球经济治理话语权分配的参与性和合理性。

（二）G7/8对布雷顿森林体系的话语补充

20世纪60年代开始，由于美国深陷越南战争无法自拔，财政赤字逐渐扩大，国际收支日益恶化，美元信誉遭到严重打击，爆发了多次美元危机。70年代美国已丧失了单极控制国际货币的能力，大国之间贸易摩擦和纠纷也不断增多。此时，石油危机和经济危机相继发生，美国垄断下的全球经济不再可行，亦无力单独解决各类经济问题。美国于是向不断崛起的西欧、日本等让渡一定的话语权。美国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大成立七国集团（G7），1975年G7进一步接纳俄罗斯成立G8集团，G7/8开始登上历史舞台。

G7/8集团是西方大国协商国际经济政策的非正式性对话机制，构成布雷顿森林体系的话语补充机制。这种非正式的话语机制能加强对话协商的有效性，有助于各国就矛盾解决达成共识，标志着全球经济治理制度性话语权分配由美国垄断模式转变为G7/8集团俱乐部共同分享话语权的大国协调模式。G7/8机制在创立后，加强了各国在货币、金融、贸易、汇率方面的协商合作。然而，G7/8机制仍然是西方工业大国稳定全球经济制度、制定全球经济制度的对话机制。即便此时新兴发展中国家已逐渐崛起，但因总体实力较弱、话语意愿并不强烈，尚不具备参与全球经济治理制度建设和政策提供的话语权。

（三）G20下的多极话语合作

20世纪90年代开始，全球经济结构发生进一步变化，中国、巴西、印度等新兴发展中国家集体崛起，其话语意愿亦随经济实力的增长逐步增强。传统霸权国家与新兴发展中国家多极化格局日趋明显，G7集团的封闭俱乐部式治理模式受到质疑。1997年亚洲金融危机爆发，西方各国意识到全球经济的稳定发展迫切需要传统霸权国家和新兴发展中国家的协调合作，以降低世界经济在全球性经济危机当中所表现出的脆弱性。

在这种背景下，1999年二十国集团（G20）正式建立。G20机制是首个西方传统霸权国家和新兴发展中国家协商对话的平台，其成员国内生产总值占据全球总产出90%。G20旨在促进各南北国家在经济方面的协商合作，提高全球经济治理机制的合法性和有效性，促使美欧等向新兴发展中国家让渡部分权力，使新制度在建立过程中体现出发展中国家的声音。

G20的成立体现了发展中国家尤其是亚洲国家在全球平台的影响力与日俱增；同时标志着全球经济治理机制从布雷顿森林正式机制向更具灵活性和操作性的非正式性机制的转变。2009年的匹兹堡峰会正式确定将G20机制作为讨论全球经济议题的主要平台，并使之对国际经济的管理进一步制度化[22]119。此后的历次峰会在稳定和振兴全球经济、解决跨境问题、增进南北合作等方面取得显著成效。G20一度发展成为全球经济交流网络中心，以及全球经济治理传统大国和新兴国家南北合作对话的核心机制。

三、全球经济治理的多边制度僵局与话语权博弈

上世纪中叶至本世纪初，美国霸权领导下的西方话语垄断体系一度经过G7/8和G20的创设，逐渐转变为G20南北共治的多极话语体系。但权力转移中触及其根本利益时，美国特朗普政府开始转向单边主义，威胁放弃WTO为代表的多边治理，这对全球经济和全球经济治理制度带来极大的负面影响。

（一） WTO下的多边贸易制度困境

WTO内在机制性缺陷及成员利益诉求的广泛异质性等因素导致多哈回合谈判长期处于停滞状态。2016年特朗普政府上台后，WTO的多边贸易治理机制陷入前所未有的危机之中。

首先在谈判领域，WTO多哈回合自由化议题与发展议题谈判分歧显著，谈判功能几乎停滞。新兴发展中国家要求发达国家加强农业及非农产品的市场准入，取消农产品补贴；而发达国家则要求在多边协定中以本国法为蓝图，制定服务贸易、知识产权、环境、劳工等高标准规则,双方利益难以调和，多哈回合谈判的几届部长级会议谈判破裂。与之相反的是，区域贸易协定不断增生，降低了全球经济治理的效率，使企业经营成本成倍增长，导致国际经贸关系的非连贯性和混乱，及国际关系的不可预见及非公平性。WTO已由自由贸易的引擎逐渐沦为“稳压器”，被置于区域贸易协定的阴影之下，逐渐为其边缘化。

其次，WTO的争端解决机制因美国的有意阻挠濒临瘫痪。WTO的争端解决机制一直被誉为“皇冠上的珍珠”，抑制了国际社会的强权政治，促进了国际贸易争端的和平解决[28]52，并因其有效性和公正性而享誉多年。2017年至2019年期间，因美国频频阻挠成员方对上诉机构大法官的指定，当前上诉机构大法官仅剩下3名。随着2019年12月美国籍和印度籍上诉机构法官的到期，WTO上诉机构将仅剩下一名大法官，其争端解决机制将不再满足《争端解决谅解》规定的至少3名法官参与争端解决的要求。WTO争端解决机制将不可避免地陷入瘫痪。

（二）多边贸易制度改革的话语权博弈

针对WTO制度改革，美国、欧盟、中国、印度等提出了针锋相对的改革方案，WTO成为既有霸权国家和新兴发展国家话语权竞争和博弈的场合。美国为抑制新兴发展中国家尤其是中国的崛起，要求重塑反倾销、工业补贴、国企竞争等规则，取消对发展中国家的特殊及更优惠待遇；中国则联合新兴发展中国家和其它发达国家捍卫发展中国家的权利，并提出完善上诉机制，打破争端结局机制僵局的改革方案。

例如，美国联合欧盟和日本否定中国在市场开放方面所作出的努力，拒绝承认中国为市场经济，矢口否认与中国在《入世议定书》中达成的反倾销替代国比价方法“日落”条款，并将中国的经济发展完全归结于在多边贸易制度下获取了不当的优势，针对中国经济发展模式对WTO既有规则进行改革，试图将限制产能、工业补贴和国企竞争规则等纳入WTO。

显然要对WTO制度进行根本性改革，实现贸易利益的再分配难度很大，美国对此采取了两手准备。一方面倘若WTO改革无法推进便采取“退世”方案，彻底闲置WTO机制，并将制度构建的场域转移至双边及区域贸易协定下。从其主导的区域贸易协定规则可见，美国话语目标包括扩张补贴主体，制定国有企业非商业援助规则，将跨境服务补贴纳入规制，将禁止的补贴措施扩张至破产企业的补贴、债转股等措施中。另一方面，为使欧盟、加拿大、日本、墨西哥等国家保持与美国相同的话语立场，美国不惜以单边制裁手段逼迫其他国家就范。例如美国于2018年初对钢铁、铝制品征收附加关税，但倘若对美出口这两项金属产品的贸易伙伴接受美国提出的五项条件便可豁免所加征的关税。其中，五项条件中的核心条件便是与美国一道通过各种手段解决中国各类贸易扭曲政策，包括在WTO下对中国提出申诉。2018年底美国主导下的《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）更是借助于条约退出的“毒丸”条款，以退出该协定为要挟，限制缔约方与其所认定的“非市场经济国家”开展贸易谈判。需要看到的是，美国在全球经济治理中仍具有相当程度的优势和领导力，其部分新制度构建及针对中国的制度限制获得了欧盟、日本等部分国家的附和。

但在WTO争端解决机制和上诉机构改革方面，中国和欧盟立场一致，美国无疑成为搅局者。美国曾指出WTO上诉机构存在的问题，包括上诉机构法官超出规定的90天审议期限，在超出任期后仍对负责的争端继续裁决，并未能秉承一定的主权克制原则，在裁决中对成员方国内法进行了评价，宣称裁决具有先例地位[30]。2018年12月，中国、欧盟、澳大利亚、加拿大等国家回应美国的要求，向WTO提交了改进争端解决机制的方案，如严格限制上诉时限，约束上诉机构的权限，仅对解决争端必要问题进行解释，禁止评价成员方国内法，提升争端解决机制的透明度等[31]。在后续的建议中，中国与欧盟、印度等国家还提议提升上诉机构的独立性、公正性和工作效率，建议增加上诉机构大法官人数，将任职年限修改为6—8年，从而降低大法官的工作负荷，提高其工作效率，并在上诉机构大法官缺席时启动自动填补程序[32]。中国、欧盟提出这些方案一一回应了美国对上诉机制不满，然而这些提议并没有为美国所采纳。可见，美国搅局上诉机制、令其瘫痪的真正原因是美国对WTO制度控制能力的下降，致使其未能按照自身意愿推进新规则制定，并在近年的若干起涉美争端中败诉。