（二）、调整攻守重点，力争越南利益最大化

长期以来，西沙群岛一直在中国主权的有效管辖下，越方尽管长期觊觎其主权且不时对中国行使主权说三道四，但双方基本上相安无事。在《南海各方行为宣言》(DOC)磋商的过程中，越南曾强烈坚持将西沙区域包括在DOC的适用范围之内，并积极活动以争取东盟和相关域外大国的支持，企图借国际社会迫使中国承认西沙群岛存在领土争端。然而，越南此举并没有得到东盟各国和美日等域外大国的支持，在中国的坚决反对下遂作罢。此后，在双方国力悬殊的情况下，越南继续采取北守南攻战略，在西沙采取守势，在南沙海域企图通过域外大国和东盟各国的介入，推动南沙问题国际化，以维护其既得利益。

近年来，随着实力的快速上升和海洋强国战略的顺利实施，中国维护南海领土主权和海洋权益的能力和决心日益增长，这进一步压缩了越南海上扩张的空间。但越南在染指西沙岛礁主权无望后，又将目标锁定在海域争夺上。2010年7月，希拉里在河内东盟地区论坛(ARF)外长会议上宣称美国在南海自由航行方面拥有国家利益，反对使用或威胁使用武力，要求各方依据《公约》提出各自的海洋权利，并强调任何对南海海域的主权要求都必须基于地貌特征，以符合现行国际法的方式提出。希拉里所谓的海域主权必须基于地貌特征的立场明确表达了美国在海域管辖方面对历史性权利的反对，标志着美国的南海政策开始由模糊转向有利于越南的清晰化，从而在实际对越南南海政策调整发挥了指引和鼓励作用。

以希拉里谈话为起点，越南先后通过阐释岛礁法理地位，制定《海洋法》等举措完成规则层面的政策调整。虽然尚没有付诸实践，但上述法理和规则的调整显示，在领土扩张空间受到各方制约后，越南已经将在南海的主要目标转向专属经济区和大陆架的争夺。目前，南沙群岛与越南大陆之间的海域基本上在越南的控制下，其扩展的目标主要集中在西沙群岛以西的海域。虽然中国一再强调，愿意与越南谈判协商海域管辖范围的划分，但越南希望的结果显然与中国大相径庭。依据其单方面的认知和主张，越南认为西沙群岛在中越海上划界时不应当具有效力，两国的专属经济区和大陆架起点只能分别从越南大陆和海南岛算起。

2014年5月，越南以中建岛只能拥有12海里的领海，“981”海洋石油平台在位于中建岛西南17海里处实施勘测侵犯了越南主权水域为由，派遣大量民用和执法船只进入中国西沙水域进行骚扰。这是自1974年1月19日后越南公务船首次公开闯入中国西沙水域核心区域进行挑衅。事件发生之时，美国也派战机飞赴事发现场，对中国施加压力，使得越南更加有恃无恐。“981”事件之后，越南不断地派遣所谓的“渔船”与中方执法力量周旋，对中国西沙海域进行常态性的骚扰。越南将此称为“老鼠逗猫策略”，并借此来宣示越南的所谓“主权”。阮鸿滔声称，“981”事件的意义在于改变了美日和东盟诸国在西沙海域的中立立场，使越南重新得到了在该区域宣示主权的机会，促成了越南南海政策的调整。

（三）、利用舆论工具，争取国际同情

随着中国维护南海主权的能力和意志日益增强，越南对中国采取武力收复南沙的担忧也日益增加。如何阻止中国使用武力，维护其既得利益，成为越南南海政策考量的重中之重。越方认为两国硬实力相差悬殊，但越南对中国的认知要远超中国对越南的了解，越南强调要充分发挥自身优势，利用舆论，争取国际同情，维护其在南海的利益。

首先，通过组织国际学术研讨会，宣扬越南的观点，借学术名义达成政治目标。越南企图通过会议来争取国际学界的支持，再通过学者去影响所在国政府和舆论，进而赢得国际同情。农德孟时期，越南举办了“‘东海'问题国际学术研讨会”和“国际越南学会议”两个系列的会议，以此推进越南的利益。前者主要侧重于法理、地缘政治和安全等现实性问题，后者则属于综合性论坛，更注重从历史、人文和舆论营造方面提供长线支持。阮富仲任职后，越南进一步以幕后支持的形式资助他国学者主办南海国际会议，借以影响各国学界、政界和舆论界。例如，“南海仲裁案”后，越南马上资助美国记者JamesBorton组织了一场名为“海牙仲裁后南海中的岛屿和岩礁”研讨会，召集一批亲越学者参加，会上越南学者阮竹会提出建立”海洋和平公园”的倡议，企图借此来维持南沙区域的现状，争取国际舆论的支持。

其次，成立“‘东海'研究基金”，为越南对中国的舆论战提供资金支持。2014年3月27日，越南宣布设立“‘东海'研究基金”，由越南前副总理兼外交部长武宽担任高级顾问，外交学院院长邓廷贵，现任越南外交部副部长)任主席，外交学院“‘东海'研究中心”主任陈长水担任经理。越南将基金会的宗旨和目的定位为:扩大南海问题研究的规模，提高研预测南海变化趋势的各项能力;开展历史、法理资料建设，形成论据，以服务于越南对华斗争、争取区域各国及国际社会支持的需要。在基金成立大会上，武宽表示:成立“‘东海'研究基金”的目的就是要使世界各国更好地理解越南的政治立场并支持越南在外交、国际政治方面的斗争，以保卫越南的主权和领土完整。截至2018年7月，“‘东海'研究基金”共支持了245项相关问题的研究和21起外宣活动，其角色日益引人注目。

最后，重新定位西贡政权的法理地位，为越南侵占南海寻求合法性依据和舆论支持。长期以来，越南一贯以“西贡伪政权”定位南越政权。然而，从2012年开始，越南开始逐渐为南越政权正名，开始称之为“西贡政权”，甚至以“越南共和国”取代“西贡伪政权”的称呼。此举正是出于为其侵占南沙岛礁辩护，争取国际舆论支持的需要。越南侵占南沙岛礁后，曾长期否认“雍文谦谈话”、“范文同公函”等一系列有利于中国主权的证据存在。然而，南越流亡人士却不断公开当年的“范文同公函”，用以指责越共卖国，故越南政府继续否认这些事实无异于掩耳盗铃，更有损其国际声誉。在此背景下，越南为南越政权正名，其实就是想利用当年南越对西沙和南沙的侵略与范文同和雍文谦等人的言论进行切割，否认公函的法律效力。

三、越南调整南海政策的动因

越南新一阶段的政策调整有着深刻的时代和地缘背景，反映了其对世界趋势、国际格局和国际法的新认识和新判断。通过此次调整，越南进一步推动了南海问题的国际化，使得南海的形势更加复杂化。总体而言，此次越南南海政策的调整主要受以下几种因素的影响:

中国崛起

20世纪七八十年代，中国战机的作战半径无法覆盖南沙海域，难以有效遏制越南在南海的持续扩张行为。南沙群岛距离海南榆林基地大约1000-1700公里，中国海军从榆林基地出发需要2-3天才能到达;而相关海域距离越南却只有300-400公里，越南海空力量可随时进出南沙群岛水域，能够使捷地为占岛越军提供各种军需物资和后勤保障。歼轰-7和苏-27战斗机服役后，中国在南沙海域的不利地位虽有所改善，但依然难以完全覆盖南沙海域，且存在战机滞空时间不足等问题，仍旧无法完全应对越南的挑战。基于此，越南外交部外交战略研究所研究员何英俊认为，中国海军没有空中力量的支持，根本无法在南沙海域持续作战，也就难以支持本国的主权诉求，因此越南虽然相对弱小，却可以维护本国的“主权”。

2000年后，中国经济发展进入快车道。2010年，中国的国民生产总值(GDP)超越日本跃居世界第二位;到2017年，中国的GDP已经相当于美国的63%，日本的2.5倍。随着经济的高速增长，中国军队逐渐实现了由机械化向信息化的过渡，维护国家主权的能力不断增强。特别是随着海洋强国战略卓有成效的实施，中国海空两军的战力获得了飞跃性的提升，海军迅速发展为一支初具远洋作战能力的蓝水海军，空军则成为除美军外唯一列装第5代战机的空中量，从而完全具备了对南沙海域的全域作战能力。中国南海岛礁建设完成后，越南对南沙岛礁的距离优势完全不复存在，这不仅打破了其夺取西沙岛礁及其周边海域的最后希望，也动摇了其在南沙地区既得利益存在的基础。

在此背景下，越南南海政策表现出阶段性的战略收缩，重点由如何抢占更多的岛礁变为如何维持既得利益。考虑到中国在西沙主权问题上的坚决态度，越南倾向于将西沙和南沙问题分开处理，在南沙利用区域外国家众多的有利环境，争取维持并巩固现状;在西沙则实际上放弃对岛礁主权的争夺，重点争夺对专属经济区和大陆架海域的管辖权。《中国工程》的研究结论认为:首先，由于中国一贯坚持西沙群岛不存在主权争端的立场，且事实上长期管辖控制西沙群岛，因此越南不可能通过谈判的途径获得西沙群岛的主权。其次，双方实力悬殊，越南不具备以武力方式“捍卫”西沙群岛主权的能力。最后，由于“范文同公函”的存在，越南受禁止反言的制约，即使走国际司法途径，也难有胜算。鉴于此，《中国工程》报告建议在南沙海域争取维持现状，但准备做必要的让步;在西沙地区做好领土主权无法实现的心理准备，但要坚决维护越南对专属经济区和大陆架的主权权利和海洋权益。

越南翰林院中国研究所前所长阮辉贵则更为明确地表示，越南承认越中两国在南沙主权问题上存在分歧，希望通过谈判以和平的方式解决两国争端。在美国等域外大国存在的情况下，中国尚不会以武力夺取越南控制的岛礁，然而却从来没有承诺不使用武力。正是出于上述担忧，越南才奉行与美国、日本、印度、澳大利亚等国协调的外交路线。如果中国能够承诺在双方和平协商或谈判解决南沙争端前，不以武力夺取越南控制的岛礁，那么越南就可以保证永远不再提西沙群岛的主权问题，也不会利用美国介入越中争端。

亚太和南海地区的地缘政治变化

南海地处世界的地缘枢纽，是中国、日本、韩国和东盟各国的海上生命线，承载着全世界一半以上的海上天然气运输量和约113的原油运输量;约占韩国669毛、日本60%的能源供应也需要经过南海航线进口。目前，中国石油的对外依赖度已经超过50%;2030年，预计这一比例将超过80%，其中789毛需要经由马六甲和南海一线运输。美国要继续维持在亚太地区的霸权，就必须掌控南海，扼住中日韩和东盟诸国的海上生命线，保持其亚太同盟体系的向心力，迫使中国遵守由美国制定的规则。一旦中国完全控制南海地区，则意味着日韩和东盟诸国的海上生命线受制于中国，从而直接导致美国亚太同盟体系的弱化乃至瓦解，也意味美国将最终在亚太地区退至次要地位。